Актуальные проблемы Европы №4 / 2014

Коллектив авторов

Свобода передвижения в контексте расширения ЕС

Две волны расширения – в 2004 и 2007 гг. – способствовали росту мобильности трудовых ресурсов Евросоюза. В период с 2004 по 2008 г. число граждан новых 12 государств-членов, проживающих на территории ЕС-15, возросло на 1 млн человек (22, с. 2). Граждане Польши, Эстонии, Латвии и Литвы чаще всего переезжают в Великобританию и Ирландию, граждане Румынии и Болгарии – в Испанию и Италию. До присоединения к ЕС новых государств в 2004 г. лидерами по приему жителей других стран Евросоюза были Австрия и Германия, на них приходилось около 60% всех внутренних миграционных потоков. Наибольшая доля переехавших в другую страну ЕС для работы и проживания в 2011 г. приходилась на граждан Польши (159,6 тыс. человек) и Румынии (159,4 тыс. человек) (12).

В результате расширения 2004 г. перед жителями «новых стран» ЕС открылись разные возможности. Граждане Кипра и Мальты сразу же получили неограниченное право на свободу передвижения. В то же время в течение первых нескольких лет после вступления в ЕС в отношении граждан

Чешской Республики, Эстонии, Латвии, Литвы, Венгрии, Польши, Словении и Словакии действовал режим семилетнего переходного периода, согласно которому для них было введено ограничение на право работать в любом государстве – члене ЕС. С 1 мая 2011 г. эти ограничения доступа на рынки труда старых стран – членов ЕС были отменены. Гражданам же Румынии и Болгарии, вступивших в ЕС позже (в 2007), пришлось ждать до 1 января 2014 г., когда были сняты последние барьеры, препятствующие их доступу на рынки труда любой из стран ЕС и не позволявшие им претендовать на получение социальных пособий в этих странах.

Тем не менее уже в 2010 г., через три года после вступления Болгарии в ЕС, около 430 тыс. болгар проживали в «старых» странах ЕС, главным образом в Испании, Германии и Греции 8 . 60% из них приходилось на долю молодых людей (менее 35 лет) со средним уровнем квалификации (45%). Доля трудящихся высокой и низкой квалификации составляла соответственно 34 и 21%. Большинство болгар (около 70%) мигрировали вместе со своими семьями. Около половины из них нашли работу в отелях и ресторанах, у частных лиц, а также на производстве и в строительстве. 80% заняты на работах, требующих элементарных навыков (в сфере услуг, торговле, обслуживании техники, конвейерной сборке). Всего лишь 11% приходится на долю высококвалифицированных специалистов и переводчиков. В целом статистика свидетельствует о том, что болгары занимают рабочие места более низкого уровня квалификации. Исследования показывают, что данный осознанный выбор объяснялся существенным разрывом в уровне доходов в Болгарии и в «старых» стран ЕС даже в условиях переживаемого ими экономического кризиса (21, с. 21–22).

8

Эти страны, а также Италия сняли ограничения на доступ к национальным рынкам труда для Болгарии и Румынии к 1 января 2012 г. (7).

В таком же положении оказались и граждане Румынии. В 2010 г. 2 млн румын (7% населения) проживали в странах ЕС, главным образом в Испании и Италии, крупнейших государствах Южной Европы, которые приняли 83% всех приехавших в ЕС румын. Это были преимущественно молодые люди (60% мигрантов – моложе 35 лет), обладающие низким и средним уровнем квалификации (88% румын не имели высшего образования), поэтому они устраивались на низшие должности в торговле, строительстве и промышленности, а также работали в качестве домашней прислуги. Лишь небольшое число высококвалифицированных рабочих нашли применение своим способностям в Германии (20, с. 37–46). Как и для болгар, главным фактором притяжения для румын стала возможность высокого заработка – он был в два-три раза выше, чем на родине.

Ограничения на доступ к рынкам труда государств-членов действуют в отношении граждан Хорватии, вступившей в ЕС 1 июля 2013 г. Каждая из 27 стран ЕС вправе самостоятельно определить: открывать ли свой рынок труда для граждан новой страны ЕС вплоть до третьей фазы переходного периода (он будет длиться с 1 июня 2018 по 30 июля 2020 г.) 9 .

По словам Ласло Андора, члена Европейской комиссии по вопросам занятости и социальной политики, «устранение этих последних препятствий для рабочих из восьми стран – членов ЕС дает больше возможностей для каждого человека и для ЕС в целом. Мобильность является ключевым фактором для роста занятости и в таких странах, как Германия и Австрия, она поможет заполнить дефицит квалифицированных кадров и вакантные рабочие места» (16).

9

До 30 июня 2015 г. ограничения введены в таких странах, как Австрия, Бельгия, Кипр, Франция, Германия, Греция, Италия, Люксембург, Мальта, Голландия, Испания, Словения, Великобритания. Хорватия в свою очередь ограничила доступ на свой рынок труда для граждан вышеперечисленных 13 стран ЕС (7).

Свобода передвижения граждан или «социальный туризм»?

Однако далеко не все государства – члены ЕС разделяют энтузиазм Комиссии относительно последствий расширения для свободы передвижения граждан ЕС. Так, опасаясь наплыва граждан Румынии и Болгарии после 1 января 2014 г. в связи со снятием ограничений на их доступ на рынки труда стран ЕС, государства-члены предложили осуществить ревизию действующего регламента 2004/38/ЕС в сторону ограничения социальных прав приезжих из «новых стран». Поводом для такого предложения послужила адресованная Комиссии жалоба Великобритании, Германии, Австрии и Нидерландов на слишком тяжелую нагрузку на национальные системы социального обеспечения в результате «социального туризма» – наплыва трудящихся и их семей из других государств-членов, хотя в письме прямо не упоминались страны Центральной и Восточной Европы. Комиссия потребовала статистического подтверждения доводов подписавших письмо стран, но не получила нужных сведений. Тогда в ответ Комиссия опубликовала в ноябре 2013 г. доклад о свободе передвижения трудящихся в ЕС, который

вызвал неоднозначную реакцию государств-членов. Вивиан Рединг, вице-председатель Комиссии ЕС, курирующая политику в области гражданства и правосудия, решительно отвергла поступившую в Комиссию жалобу. Выступая 8 октября 2013 г. перед Советом ЕС в составе министров внутренних дел и юстиции, В. Рединг заявила, что свобода передвижения в ЕС не дает сбоев, никакого «социального туризма» не существует, а государствам-членам следует эффективнее выполнять существующие правила. В доказательство правоты этого утверждения Комиссия привела статистику: в 2012 г. в Германии более 80% выплат по безработице получили граждане собственной страны, почти 16 – приезжие из стран, не входящих в ЕС, и лишь около 4% – трудящиеся из стран ЕС. Схожая картина наблюдается и в Нидерландах. Здесь соотношение составляет (82,7, 15,8 и 1,54%). По мнению Комиссии, мобильность трудящихся внутри Европы остается несущественной: к концу 2012 г. лишь 2,8% граждан ЕС проживали не там, где родились, а ежегодный уровень трансграничной мобильности не превышает 0,29% (для сравнения – в США уровень мобильности между 50 штатами составляет 2,4%) (21).

Однако доводы Комиссии не возымели действия на Великобританию. 27 ноября 2013 г. премьер-министр Д. Кэмерон в «Financial Times» вновь заявил о необходимости пересмотра правил свободы передвижения лиц в сторону их ужесточения: он считает, например, что вновь прибывшие не должны получать пособия по безработице в течение трех месяцев, а претендуя на социальную помощь, они должны доказать, что действительно ищут работу (3).

«Принцип свободы передвижения лиц не подлежит пересмотру», – упорствовала В. Рединг. В подкрепление этого тезиса 25 ноября 2013 г. Комиссия выступила с «Сообщением и планом действий по устранению имеющихся недостатков в организации свободы передвижения граждан ЕС». План включает несколько направлений: разработка общеевропейских правил координации систем социального обеспечения; помощь государствам-членам в социальном обеспечении путем привлечения средств Европейского социального фонда (ЕСФ) (начиная с 2014 г. около 20% средств ЕСФ пойдет на борьбу с нищетой); обмен опытом успешной практики решения социальных проблем в странах ЕС. Особым пунктом в плане обозначено противодействие фиктивным бракам – именно таким способом граждане «новых стран» Евросоюза пытаются перебраться в страны с самой развитой системой социального обеспечения (4). В декабре 2013 г. на встрече министров внутренних дел и юстиции стран – членов Евросоюза британский министр Тереза Мэй подняла вопрос о необходимости ревизии основополагающих договоров ЕС, с тем чтобы ограничить доступ граждан ЕС на национальные рынки труда. Условием допуска трудящихся на рынок какой-либо страны ЕС, по мнению Т. Мэй, должен быть, к примеру, определенный уровень ВВП на душу населения в стране их происхождения. Министр к тому же предложила ввести общие ограничения на свободу передвижения людей внутри ЕС.

Инициатива Т. Мэй не нашла серьезной поддержки у участников заседания. В свою очередь, Вышеградская четверка 10 выступила с совместным заявлением, где отметила положительное воздействие трудящихся из стран Центральной и Восточной Европы. Она подчеркнула, что это – в основном молодые и экономически активные граждане (80% из них составляют лица моложе 44 лет) (1). В целом страны ЕС скорее поддержали предложения Комиссии и готовы предпринимать меры в соответствии с Планом действий. Так, Финляндия и Словения высказались за необходимость усиления сотрудничества всех стран ЕС, с тем чтобы совместно выявлять случаи злоупотребления правом свободы передвижения.

10

В состав Вышеградской четверки входят: Польша, Чехия, Словакия, Венгрия.

Тем не менее в апреле 2014 г. Великобритания официально заявила о своих планах ограничения доступа трудящихся из стран ЕС к системе социального обеспечения. Ужесточение доступа граждан ЕС на рынок труда Великобритании Дэвид Кэмерон назвал приоритетной темой переговоров с Комиссией и государствами-членами о дальнейших отношениях Великобритании с Евросоюзом (2). При своем мнении осталась и Германия, изначально выражавшая недовольство жесткой позицией Комиссии. В марте 2014 г. правительство Германии опубликовало доклад с рекомендациями относительно ограничения социальных выплат, в том числе пособий для семей граждан ЕС, зарегистрированных в Германии в качестве налогоплательщиков. Правительство вновь предложило покончить с «социальным туризмом» и сократить срок пребывания безработных европейцев в Германии тремя месяцами и высылать их в случае попыток прибегнуть к мошенничеству для того, чтобы остаться (2). В принципе, это требование не противоречит действующему европейскому законодательству, однако выслать гражданина ЕС из страны и запретить ему последующий въезд практически невозможно – для этого должен возникнуть прецедент очень серьезного мошенничества, несущего угрозу национальной безопасности (2).

Государства-члены, настаивающие на ревизии принципа свободы передвижения, получили также поддержку со стороны Швейцарии, связанной экономически и юридически с единым внутренним рынком ЕС. В феврале 2014 г. швейцарцы на референдуме высказались за ограничение иммиграции, а также и свободы передвижения граждан ЕС в нарушение существующего договора 2002 г. (2). Правительство Швейцарии объявило, что к концу 2014 г. в этой стране будет разработано соответствующее законодательство, первой жертвой которого может стать последняя из вступивших в ЕС стран – Хорватия: ее гражданам может быть закрыт доступ на швейцарский рынок труда (2).